אנא סובבו את הטלפון שלכם.
חוק חופש המידע הישראלי נכנס לתוקפו לפני קרוב לשבע שנים. עד היום הייתה השפעתו על התחומים הנוגעים לרוקחים ולתעשייה הפרמצבטית מועטה, בשל האופן בו פירש משרד הבריאות את הוראות החוק. פסק דין חדש של בית המשפט העליון עשוי להביא לשינוי משמעותי בנושא ולהגברת השקיפות בפעילות רשויות הבריאות.
בשנת 1998 נחקק חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, שנכנס לתוקפו שנה מאוחר יותר. החוק קובע את זכותו העקרונית של כל אזרח או תושב ישראלי לקבל מידע מרשויות המדינה. עיקר חשיבותו של החוק הייתה בעצם עיגונה של הזכות הכללית לקבלת מידע מרשויות השלטון, ללא צורך בהוכחת עניין אישי (זכות שהוכרה קודם לכן, במקרים נקודתיים, בפסיקת בית המשפט העליון), וכן בהקמת מנגנונים לטיפול בבקשות לקבלת מידע: מינוי ממונים על חופש המידע בכל הרשויות, קביעת לוחות זמנים לטיפול בבקשות ואגרות, הסדרת ההליכים לערעור על החלטות בתחום וכו'. חוק חופש המידע הישראלי נחקק בעקבות חוקים דומים במדינות העולם המערבי, בהתבסס על התפיסה לפיה הרשויות מחזיקות במידע כנאמן של הציבור.
לגופו של עניין, חוק חופש המידע, אשר נחקק בסיומו של הליך חקיקתי ממושך, נקט גישה שמרנית לעניין עצם הזכות לקבלת מידע. וכך, למרות שנקבעה זכות עקרונית לקבלת כל סוגי המידע, ללא צורך בהוכחת עניין אישי, קובע החוק (סעיף 9(א)) שורה של מקרים בהם חל איסור על מסירת מידע (כאשר גילוי המידע מסכן את בטחון המדינה, פוגע בפרטיות וכו'). כמו כן, נקבעה בחוק שורה ארוכה של סייגים המאפשרים לרשות להימנע ממסירת מידע, הן מטעמים טכניים (סעיף 8 לחוק: כאשר איתור המידע דורש משאבים בלתי-סבירים, כאשר הוא פורסם ועומד לרשות הציבור וכו') והן מטעמים מהותיים (סעיף 9(ב)).
אחד הסייגים המהותיים החשובים שנקבעו בחוק הוא זה שבסעיף 9(ב)(4), המתייחס ל"מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין". סעיף זה, שדומים לו קיימים בחוקים המקבילים בעולם, נועד לאפשר דיונים כנים והתבטאות חופשית של עובדי הרשויות. הפרשנות המקובלת של סעיף זה עד לאחרונה הייתה כי הוא מאפשר לרשויות להעניק חסינות מוחלטת לדיוניהן הפנימיים.
לסעיף 9(ב)(4) חשיבות עצומה בהקשר של מערכת הבריאות בכלל והתעשייה הפרמצבטית בפרט. כמעט כל ההחלטות הנוגעות לתחום זה – החל בהחלטות קונקרטיות בעניין רישום תרופות, אישור ניסויים קליניים, רישוי בתי מרקחת ומתן רישיונות לרוקחים, דרך החלטות מדיניות בתחומים אלה ועד להחלטות בנוגע לשינויי חקיקה – מתקבלות בפורומים פנימיים של משרד הבריאות. לכל הפורומים האמורים: החל בצוות רישום באגף הרוקחות, דרך הוועדות המייעצות השונות ועד לועדות השונות המוקמות אד-הוק לגיבוש מדיניות והצעות לתיקון חקיקה בתחומים רלוונטיים – אין מעמד חוקי מחייב. עובדה זו הביאה לכך שסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע חל לכאורה על כל המידע הנוגע לדיוני אותם פורומים, ולכך שבפועל, מידע בעניין זה לא נחשף לציבור, אלא אם למשרד הבריאות היה עניין לעשות זאת. במקרים רבים, משרד הבריאות סירב לחשוף לא רק את חוות הדעת והפרוטוקולים הרלוונטיים, אלא אף נמנע מלגלות באיזה פורום התקבלה החלטה מסוימת, והאם היא מתבססת על חוות דעת של מומחה.
המציאות האמורה הפכה את ההתמודדות עם החלטות מקצועיות של משרד הבריאות, במקרים רבים, לבלתי-אפשרית. המורכבות של הסוגיות הנדונות הקשתה מאוד על תקיפה של החלטות, כאשר לא ברור כלל אילו שיקולים הובאו בחשבון, על ידי מי ואיזה משקל ניתן לכל שיקול. בהקשר של תחום הבריאות, הדבר נוגע הן לגיבוש חוות הדעת המקצועית, שבמקרים רבים אינה חד-משמעית (מכיוון שלשאלות הנדונות, כגון שאלת בטיחות ויעילות תכשיר מסוים, אין תשובות מוחלטות), ולא פחות מכך לפרשנותה בידי הגורמים הרגולטוריים. במציאות של חיסיון, לא ניתן היה לערער על חוות דעת שעליהן הסתמך משרד הבריאות (למשל, במקרים בהם המומחיות אינה רלוונטית לסוגיה הנדונה; כאשר המומחה נמצא בניגוד עניינים וכו').
יתרה מזו, במקרים רבים החלטות הוצגו כמתבססות על חוות דעת מקצועיות, בעוד שבפועל מדובר היה בפרשנות של עובדי משרד הבריאות לחוות דעת מקצועיות, בנסיבות בהן ניתן לפרשן בדרכים שונות. להבחנה זו חשיבות עליונה מבחינה משפטית, שכן בעוד שבתי המשפט ככלל אינם מתערבים במחלוקות מקצועיות עם הרשויות, האופן בו מפרשות הרשויות חוות דעת מקצועיות נתון לביקורת שיפוטית (לדוגמה, כמעט בלתי-אפשרי לערער על חוות דעת מקצועית הקובעת כי תכשיר מסוים עלול להיות מסוכן בנסיבות מסוימות; לעומת זאת, ניתן לערער על הפרשנות האופרטיבית של חוות הדעת – מהוספת אזהרה לעלון לצרכן ועד להסרת התכשיר מן השוק באופן מיידי). כאשר ההליך כולו היה חסוי, לא הייתה כל אפשרות לצדדים נפגעים לדעת האם החלטה המוצגת כ"מקצועית" היא אכן כזו, וכך נמנע קיום ביקורת אפקטיבית על החלטות משרד הבריאות.
מאז חקיקת חוק חופש המידע נדונה שאלת פרשנותו של סעיף 9(ב)(4) לחוק מספר פעמים, אך לא זכתה לתשובה ברורה ומוסמכת. בינואר 2006 ניתן פסק דין של בית המשפט העליון בשני ערעורים של המועצה להשכלה גבוהה על פסקי דין של בית המשפט המחוזי שחייבו אותה לחשוף מסמכים פנימיים ופרוטוקולים של דיונים פנימיים . המועצה להשכלה גבוהה טענה שלפי סעיף 9(ב)(4) היא אינה מחויבת למסור מידע פנימי בשום מקרה. פסק הדין הוא בעל תוקף מיוחד לאור העובדה שהוא ניתן פה אחד על ידי הרכב יוצא דופן של שבעה שופטים (אשר הסכימו כולם לפסק דינה של השופטת חיות).
עיקרו של פסק הדין החדש הוא הקביעה לפיה ניתן לדחות בקשות לגילוי מידע בהסתמכות על סעיף 9(ב)(4), רק על פי הנמקה מפורטת ולאחר שקילת הנסיבות המיוחדות של המקרה, ובכלל זה השיקולים הנזכרים בסעיף 10 לחוק, המתייחסים לעניינו של המבקש וכן לעניין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו. משמעות הדברים היא כי מעתה והלאה לא ניתן עוד לטעון באופן כללי לחיסיון, אלא יש לערוך איזון בין האינטרסים הרלוונטיים, ורק במקרים בהם האינטרס של שמירה על כנות הדיונים גובר על האינטרסים בגילוי המידע, ניתן לדחות בקשה לגילוי מידע.
נדמה שניתן לסכם את שינוי הגישה אותו התווה בית המשפט העליון במילים הבאות (סעיף 25 לפסק הדין), אשר יצוטטו, מן הסתם, פעמים רבות בעתיד: "כמשרת הציבור וכמי שחב לו חובת נאמנות, צריך המקבל על עצמו משרה ציבורית להביא בחשבון מראש כי פעילותו במסגרת משרה זו תתנהל במידה רבה ב'חלון ראווה'… עליו להביא בחשבון כי חשיפת המידע היא הכלל, הנובע מעיקרון השקיפות ומזכות הציבור לדעת, ואילו חיסוי המידע הוא היוצא מן הכלל, שיתאפשר רק בהתקיים איזה מן הסייגים הקבועים בחוק לעניין זה ורק לאחר שהרשות הפעילה שיקול דעת וקיבלה החלטה סבירה שלא לחשוף את המידע".
מוקדם עדיין להעריך את מלוא ההשלכות שיהיו לפסק הדין החדש על פעילות משרד הבריאות ורשויות אחרות. השאלה העיקרית שנותרה פתוחה לאחר פסק הדין היא באילו מקרים עדיין ניתן יהיה להימנע מחשיפת מידע פנימי (במקרה שנדון בפסק הדין, לא הוצגו כל טיעונים קונקרטיים נגד גילוי המידע, מעבר לנימוק העקרוני, שנפסל על ידי בית המשפט). יחד עם זאת, אין ספק שמדובר בפסק דין מהפכני, המשנה לחלוטין את מעמדו של המידע הפנימי. אם עד היום בקשות לקבלת חוות דעת מומחים, פרוטוקולים של ועדות מייעצות, התכתבויות בין משרד הבריאות ליועצים חיצוניים וכו', נענו בדרך כלל בסירוב גורף, הרי שמעתה יהיה על משרד הבריאות לשקול את עמדתו בהתאם לנסיבות כל מקרה ומקרה. השינוי הבולט ביותר יהיה כנראה ביחס לבקשות של גורמים המעוניינים לבקר את הליך קבלת ההחלטות ביחס למתחריהם. לאור האינטרס של שמירה על בריאות הציבור שנזכר במפורש על ידי בית המשפט העליון, ושהוא רלוונטי כמעט בכל בקשה מסוג זה, יהיה למשרד הבריאות קשה מאוד לדחות בקשות לקבלת מידע על האופן בו התקבלו החלטות משרד הבריאות.
לתגובות והערות: zohar@yahalomlaw.co.il
הכותב עו"ד זוהר יהלום- לשעבר היועץ המשפטי לאגף הרוקחות במשרד הבריאות, ומחבר הספר "דיני רוקחות ותרופות בישראל"
מקורות:
[1] עע"ם 9135/03; עע"ם 9738/04
